初動期のまちづくり組織の形成・変容過程の一考察
－津山・倉吉のケーススタディを中心とした地方都市における市民事業体の活動について－
A Study of Formative and Changing Process of Civil Organizations
at Early Stage
－Activities of the Organizations in Rural Cities with Case studies
of Tuyama and Kurayoshi－
76146 鈴木芳崇
As Mr. Ashihara pointed out, the Japanese has been said to distinguish between "outside" and "inside" of house clearly and to be indifferent to outside of their houses. But the situation has been changing and people are becoming more conscious to volunteer than ever, especially after The Great Hanshin Earthquake. It means that in the near future volunteers or non-profit organizations could play important roles in community planning. Focusing on the formative and changing process of civil organizations, this paper handles them in rural cities. In conclusion, two processes of systematization are confirmed through the case studies, and some suggestions to both civil organizations and leaders of them are listed.
0. 研究の概要
0.1. 研究の背景と目的
芦原義信が「街並みの美学」でも述べているように、日本では家の「外」と「内」を明確に分け、「外」をきれいにしたり整えたりすることに対しては無関心であるとされてきた。しかし、1995年に起こった阪神大震災をきっかけにボランティアという考え方が急速に普及し、市民が公的な活動を行う素地が少しずつできつつあると言えるだろう。
しかし、全体的な数からすれば活発に活動が進んでいるのは都市部であると言えるi。その理由としては都市部の方がヒューマンリソースや情報量といった点で恵まれていることなどが要因として考えられる。
では地方の中小都市において、市民の主体的なまちづくり活動を盛り上げていくためにはどのようにすればよいのだろうか。必要な視点としては資金的問題、プランや計画等の戦略構築、支援システムなどが挙げられるが、本研究では市民が主体となって構成されるまちづくり組織自体に焦点を当てる。その中でも特に、まちづくり活動を行っていく上で1つの大きなポイントとなる初動期において、まちづくり組織の合意形成プロセスや組織の変容過程、運営システム等をケーススタディを通して調査していく。最終的にはこれらの成果により、まちづくり組織を地方において根付かせていくための方策を提案していくことを目的とする。
0.2. 論文の構成
第1章ではまず、市民がまちづくりに関わるようになった歴史的な経緯と現状について流れを追っていく。第2章では、制度的・組織論的観点の両面からまちづくり組織を捉える視点について提示を与えるとともに、市民事業体について概観する。
第2章までの成果を元に、第3章及び第4章では、地方におけるまちづくり組織の合意形成プロセスや組織の形成・変容過程の観点からケーススタディを行った。ケーススタディの事例としては行政の発案から出発して自立的な活動を目指す組織である、津山市の「津山まちづくり市民会議」と倉吉市の「打吹・赤瓦」を取り上げている。また第5章では、第3章、第4章とは視点を変え、まちづくり組織を構成するメンバー個々人を中心に据えて、まちづくり組織の把握のために、組織の構成メンバーアンケート調査による分析を試みた。
第6章では、結章として�@地方におけるまちづくり組織がどのように形成されていくか�A活動の初動期において問題となるのは何か？�B活動を続けるにあたって問題となってくる点は何か？という点を中心に「まちづくり組織」自体と「構成メンバーの意識」の両面から考察を行い、論文全体をまとめる。
1. 市民事業体の現状と至るまでの背景
1.1. 研究のキーワード-「市民事業体」-
市民による活動を行っている組織を指す言葉としては市民公益団体、市民活動団体、まちづくり組織等がある。それぞれ「公益性」「市民による」「まちづくりのための」を強調した言葉であるが、前者2つの言葉の指す概念は福祉や環境問題などの概念も含み「まちづくり組織」より広い概念となっている。また近年「まちづくり」という言葉が多用されているため、「まちづくり組織」もそれらに近い意味で用いられることも多いが、本研究では一般に都市計画分野で用いられる「まちづくり」を主たる活動としている団体・組織を「まちづくり組織」としている。また、組織の持つ事業者的側面を強調する場合には「市民事業体」という言葉を使用している。
1.2. 市民事業体に至る背景と法制度
市民がまちづくりに関わる歴史的な経緯は大きく4つのシーンに分けられるだろう。第1は1960年代の公害運動を発端とした反対運動、第2は町並み保存運動や住民憲章の制定による都市環境意識の高まりの中での住民運動的活動、第３は協議会方式を代表とするパートナーシップ的な参加型の活動、第4はNPO的な自立的活動(組織)である。これらの運動を行う主体として組織を見てみると、第1，2は単目的の運動的組織である。また、第3は行政によって提供される参加の場、第4は市民の自主的運営による組織であるという捉え方ができる。なおNPO的組織に対する法人制度は、特定非営利法人活動促進法施行以前には民法第34条に規定されるものしかなかった。このため、これまではまちづくりに関する自立的な組織形成は市民にとってハードルが高かった。
1.3. 地方都市における現状
まちづくり組織を活動の方向性から分類すると�@住民自身が行うまちづくり活動�A専門家や既存セクターによるまちづくり支援活動�Bネットワーク型の活動、に分けられるii。この中で�@に近い性質を持つ地方都市の市民事業体19団体を調査したところによると、全体的に行政からの何らかの働きかけをきっかけとして活動開始・設立を行ったものが多いことが確認された。ただし任意団体Aiiiでは(反対)運動を契機としているものもある。活動目的は地域の環境に関するものと、地域の活性化に関するものに2分されている。
そこで、以下ではケーススタディとして、「行政の発意を契機としているもの」で、「地域環境に関する市民事業体」と「地域の活性化に関する市民事業体」を1つづつ選択し、その組織の形成と変容プロセスについて見ていくことにする。
2. 「津山まちづくり市民会議」に見る組織形成・変容のプロセス
2.1. 津山まちづくり市民会議の活動経過と概要
平成元年に津山市で地域住宅計画（HOPE計画）策定の際に、市民がまちづくりに参加する場として「HOPE計画研究会」ができたことが直接のきっかけとなっている。その後、HOPE計画を推進していくための中心となる母体として、「HOPE市民会議」が平成3年に結成されている。平成5年からは津山市の単独事業としてHOPE計画が継続されているが、この頃からHOPE市民会議はHOPEの意味する「すまい」、ということに限定せず多くの活動を行うようになる。平成7年にはより幅広く、また自立した活動を目指し「津山まちづくり市民会議」と改称を行った。
活動は5つの専門部会が基本ユニットとして行われている。これまで、津山まちづくり市民会議で行ってきた主な活動としては津山の歴史や生活をとりまとめた風土記の作成や、高齢者・障害者に対する住宅改造の支援、地区レベルでのまちづくり活動の支援・調査等が挙げられる。最近では津山城の城西地区でエコミュージアム構想に取り組んでいる。
2.2. 関係主体から見る組織の変遷
津山まちづくり市民会議に関わりのある各主体間の関係を中心にして組織の形成と変容のプロセスについて追っていくと、大きく2つの局面に分けられると考えられる。第1の局面はHOPE計画の検討過程、第2の局面はHOPE市民会議結成以降の活動を通しての変遷過程である。また、後者はその活動状況から�@活動検討期�A組織・活動の充実期�B組織・活動の再編期に分けられる。
第1局面(提唱)
まず、市によって選出された市民がHOPE計画研究会で議論を行う。この時にまちづくりに対して強く関心を持った市民が中心となってHOPE市民会議が組織されている。
第2局面
�@活動検討期
HOPE市民会議は部会毎にそれぞれ活動の方向性を見つけるべく模索を始める。調査・検討等の内部的な活動が多く、市民会議会員・行政等関係主体も限られた範囲である。当時の会員数は約100名である。当時、HOPE市民会議はまだ市民のまちづくりへの参加の場といった位置付けであった。
�A組織・活動の充実期
HOPE市民会議が結成されて2～3年を経ると、各専門部会は一定の方向性を見出しそれぞれの活動を活発化させていく。検討・調査といったものから、実践的活動に活動の軸が徐々にシフトし、市民会議の外に目を向けていくのがこの時期である。会員も順調に伸び140名近くまで伸びる。市の市民会議への見方が行政内の市民参加の場から、独立したまちづくり組織へと変化していく時期でもある。
�B組織・活動の再編期
活動開始5年を経る頃には専門部会毎の活動レベルの差が広がり、メンバーの固定化・高齢化などから活動が一部でマンネリ化していく。また、それに合わせて市民会議外の関係主体も消えていくものもあった。津山市からの補助金も徐々に減少していったため(平成10年度には廃止)、自立的な活動を行える専門部会を中心にして組織も再編されている。
2.3. 自立的活動へのプロセス
行政とのパートナーシップの中でHOPE計画の実現のための組織となる予定であったが、実際には住宅改造の相談窓口(リフォームヘルパー)を除くとあまり見られなかった。活動費は市の補助金(当初200万円)に頼っていたが、補助金は徐々に減額された上で平成10年度より廃止されている。そのため、現在では風土記や絵葉書販売による事業収入、財団助成、会費を中心とした活動を行うようになっている。事務局は行政内におかれ、市職員事務を担当いるが、まちづくりセンターとして開設した「GAYAGA家」にも月５～6回会員が常駐する体制となっており、事務局を補完するようになってきている。
2.4. 組織形成・変容のプロセス
「津山まちづくり市民会議」は行政の発案であったHOPE計画研究会を母体に結成されている。まず組織ありきで、その枠組みの中で議論や検討を行い、徐々に活動の方向性を探っていくスタイルである。全体的な雰囲気としては検討→実践へと活動の主体が変遷していくが、各部会の活動を調整する機能はあまりなく、各部会の集合体という形で組織が変化していく。活動開始数年間はほとんどの部会で活動が拡大・充実していくが、活動に広がりがみられない部会では、活動の停滞・マンネリが起こるようになり、その現状に合わせて部会が再編されている。ただし、市民会議全体としても同様のマンネリ化が起こっており、それに合わせて会員数も減少気味であるため、現在新たな刺激の投入が必要な時期にきていると考えられる。
3. 「打吹・赤瓦」に見る組織形成・変容のプロセス
3.1. 打吹・赤瓦の概要
赤瓦は平成9年に設立された比較的新しいまちづくり会社である。現在は倉吉市内の古い土蔵の立ち並ぶ打吹玉川地区の一角で土蔵を改修し、店舗やギャラリーの営業を行っている。「赤瓦」という名称はこの周辺の土蔵や町家が石州瓦で葺かれていることに由来している。
3.2. 組織検討と形成のプロセス
赤瓦設立までには当初の構想から約6年を要している。それまでの経過を、関係主体と事業構想の変遷の観点から見ていくと、�@提唱�A組織形成検討期�B活動実践・拡大期、に分けられる。
�@提唱
組織形成のきっかけは平成4年に行われた行政と商工会議所を中心とした「倉吉成徳地区まちづくり基本構想委員会」による報告書である。この構想は当時休閑地となった地元ショッピングセンター跡地の再開発計画と道路等の社会資本整備が中心であったが、その中に、事業を進める主体としてまちづくり会社の設立構想が挙げられていた。ただし、このまちづくり会社は第３セクターであることだけしか決められておらず、誰(どこ)が中心となるかといった点については白紙であった。
�A組織形成検討期
この構想が平成6年に「成徳地区街づくり会社設立研究会」に引き継がれ、構想の具体化が図られていくが、同研究会で提唱された街づくり会社の規模が非常に大きくまた、事業内容が多岐に渡っていたため、具体的な会社設立の動きには至らなかった。しかし、これらの構想を経験する内にまちの活性化について強い関心を抱くようになった地元の建築家等を中心に、地域のアイデンティティである土蔵の活用にターゲットを絞って「とにかくできるところから始めよう」とする動きが出始める。彼らが中心となって議論を行っていた主体が「特定分野組織化推進懇談会」である。同懇談会は行政や(市・県)や商工会議所の協力をとりつけ、事業化のための検討及び事業主体であるまちづくり会社の組織化を図っていく。
�B活動実践・組織拡大期
平成9年に入ると特定分野組織化懇談会に参加していた地元有志8人を中心とした33(事業)者により協同組合・打吹が、また打吹を母体として(株)赤瓦が設立されている。平成10年の4月に赤瓦の店舗がオープンし、事業が目に見える形となって現れると、活動に賛同するものも増えていくき、打吹の加入（事業）者は76(平成11年1月現在)である。また、市民も持株会という形で46名(同)が参加している。
3.3. 自立的活動へのプロセス
当初街づくり会社の設立の構想は行政主導によるものであり、地元住民の「まちづくり」に対するイメージはそれほど高くなかったiv。せいとくまちづくり会社設立研究会になると、商工会議所が中心となるが、そこに地元商店主も参加するようになる。この時、計画策定に参加していたメンバーの一部が事業の具体化を中心になって画策するようになり、特定分野組織化推進懇談会が発足する。以後は同懇談会のメンバーを中心に検討が行われるようになり、行政や商工会議所はサポート的意味合いを強めるようになっている。
図3-3 各検討組織を構成する主体の割合v
3.4. 組織形成・変容のプロセス
「打吹・赤瓦」は組織形成までには約6年の歳月を要している。その間、殆どの時間は事業内容とまちづくり会社の構成について議論にさかれている。幾つかの主体が集まって1つの組織を形成するため、計画のフレームもまちづくり会社の規模も大きくなり、また漠然としてしまっていた。その中で地元から主体的に活動を行おうとする動きがでてくる。彼らは、土蔵の利用に事業を絞り込み、とにかくできるところから手をつけていく、というスタンスで組織形成を図った。結果的には参加する主体と事業の両面での絞込みが行われたことになる。
結果として、これらの地元有志を中心にした意思決定システムとなり、トップダウン的に活動の方向性が決められていく。
また、具体的な形で活動が行われるようになると、今度はそれに賛同するものが現れ、再び関係主体の数が増えていく。現在赤瓦はこの段階にあり、活動の拡大と組織の充実が同時におこっている。
4. まちづくりに対する構成メンバーの意識
4.1. 調査概要
市民事業体を構成する意識調査によって、市民事業体の特性の抽出を目的としたものである。調査対象は構成メンバーの意向が組織に影響がより大きいと思われる津山まちづくり市民会議の会員である。ただし、分析の際に一般的な市民の性向との比較の中での特徴を浮かび上がらせるため、活動経緯が比較的似ていると思われるまちづくり組織に対しても同様の調査を行い、検討・考察を行っているvi。
4.2. 結果及び考察
津山まちづくり市民会議に関する調査結果のうち、組織の形成に関しての意識について取りまとめてみる。「活動はやりがいがあった」には約5割viiがそう思うと答えている等、総じてまちづくりへの参加意識は高い。しかし、一方で「自分の思い描いていたまちづくりのイメージと合っていた」は3割弱にとどまり、現在の活動と自分のイメージとのギャップを感じていた。まちづくりについてどのようなイメージを持っているかを探るために、興味あるまちづくり分野についての２２の事業を列挙し、因子分析及びクラスター分析を行ってみた結果では、主要な因子として「人の賑わい」「町の歴史性」「地域的な人と人の交流」「生活に根ざした地域のよさ」等が抽出された。これら4つの因子によってクラスター分析によって4つのグループに分類すると、「地域レベルでの賑わい欲求型」が最も多く約3割、「観光集客型」と、どの因子についても性向が見られない「まちづくり方向見失い型」が約2.5割で続いている。
5. 結論及び提言
ケーススタディに取り上げた２つの事例は、どちらも行政の発意が直接のきっかけとなっており、それが時間をかけて市民レベル(地元商業者等も含む)に活動主体が遷移していくプロセスであったといえる。これらを組織変容のプロセスから見てみると、津山まちづくり市民会議ではメンバーの固定化とそれに伴う組織の硬直化が見られる。これは組織年齢からいうと老年期にさしかかりつつあることを示し、何らかの変革が必要となっていると言える。活力を再び持たせるために変革を行っていくには、新たな刺激の投入が必要となってくる。これらを防ぎ、活力を保つために、�@集団成員の交代�A新たな刺激の投入による意図的な変革が必要であろう。そして、その変革を行う中心的役割を果たすためにリーダーの確立が必要な時期にさしかかっていると考えられる。赤瓦では現在活動と組織体制の両面から拡大が起こっており、組織年齢からいえば青年期に相当する時期である。これまでは構成メンバーも限られており、リーダー的メンバーによって活動の方向性を決定されてきた。ただし、事業活動の展開に伴い、構成メンバーからの意見も増えてくるだろう。また、赤瓦に参加したいというものも今後より一層増えてくると考えられる。このように組織構成が拡大・複雑になってきた時のためにどのように合意形成を図るシステムを構築するのか、を検討することが今後必要になってくるのではないかと考えられる。
また、2つの事例の共通点としては以下のような要因が確認されており、今後の市民事業体の展開に関する示唆として挙げておきたい。
1．活動の立ち上げを左右する要因
特に活動の初動期においては活動の布石として具体的な活動が重要になっている。それを元にPlan-Do-Seeの活動サイクルによる活動・組織の確立が有効であろう。
2．活動の活発さを決定する要因
意欲付けの方法は「外発的意欲づけ」「内発的意欲づけ」に分けられるが、「外発的意欲づけ」で代表的な補助金は、事業期間を区切る効果があるため、目的がはっきりしている用途に交付すれば、その活動のペースを早めるのに有効である。
3．組織の性質変化への対応
組織の硬直化やマンネリ化を防ぐために、活動の継続的な変革が必要である。活動に絶えず広がりや新たな方向性が見出せないと、メンバーも活動に対する興味関心が薄くなりがちである。
i NPO法に基づく申請受理数は1999年1月29日現在で267団体、その内東京圏（東京、埼玉、千葉、神奈川）、大阪圏（大阪、京都、兵庫）の団体の占める割合は約40％である（経済企画庁HPより算出）。
ii 参考文献6より
iii 参考文献5では市民公益活動を行っている団体を�@サークル�A任意団体A�B任意団体B�C法人の4つのタイプに分類している。�Aと�Bの違いは専任のスタッフの有無である(Aは専属スタッフ無し)
iv 計画に基づく道路拡幅工事の地元説明会が行われた際に「市が土地を買ってくれるので、それを元手に他へ引っ越す」という人が多く、行政担当者を慌てさせたという話が聞かれた
v 赤瓦のみ出資金による比率を、それ以外の項目は関係者数を表示している
vi 比較対象組織としては岩手県二戸市の「九戸城跡を生かしたまちづくり協議会」を選んだ。
vii アンケートは「かなり思う、やや思う、普通、やや思わない、かなり思わない」の5段階評価を基本手としている。調査結果の値は因子分析・クラスター分析によるものを除き、「かなり思う」「やや思う」と答えた割合の合計である。
<主要参考文献＞
1.芦原義信：「街並みの美学」岩波書店
2.斎藤友之：「分権型のまちづくり」日本加除出版
3.卯月盛夫：「『参加のまちづくり』のめざすもの」造景Ｎｏ16、建築資料研究社
4.古川久敬：「構造こわし」誠信書房
5.ＮＩＲＡ：市民公益活動基盤整備に関する調査研究
6.高見澤邦郎他：「まちづくり中間セクターの実態と非営利まちづくり組織への展望」、住宅総合研究財団研究年報No.215